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简述美国反腐败机制
济二矿 2009-08-11

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腐败是一种国际性普遍问题,由于它的危害性和破坏性,各国政府均建立了严格的城防体系,防止和惩治腐败。美国从殖民时代至今,腐败问题始终社会的痼疾,为此政府和民间花费了大量的精力,采取了一系列的反腐措施,在预防、监督和惩治腐败方面积累了经验和教训,本文拟在美国反腐败措施的基础上,探讨我国的反腐败对策。

从历史上看,美国在西部开发过程中和19世纪末20世纪早期,是腐败的高发期,特点是贪污受贿数量多,以权谋私现象严重。可以这样说,从19世纪末开始的文官改革运动起,美国用了一个多世纪的时间,逐步建立了一套较完善的反腐败体系,归纳为以下十个方面:

行政公开:美国国会在19661976年分别通过的《信息披露法》和《阳光下的政府法》,赋予了全体国民最大限度的知情权和政府官员最小程度的隐私权。《阳光下的政府法》规定,联邦政府的50个机构和委员会的会议必须公开举行,应律师的请求根据法律许可而举行的秘密会议除外。

资讯独立、资讯监督,舆论监督作用显著:美国的媒体素有“第四种权利”的称呼,它们通过自主的资讯报道、转播、调查、评论等,在监督政府运作、揭露腐败方面起了重要作用。政府丑闻经媒体披露后全国皆知,许多贪官污吏被送上法庭,大半也是舆论媒体介入的结果。1972年水门事件时,《华盛顿邮报》记者深入调查,尼克松总统威胁吊销其所属企业的营业执照,即使这样,也没能阻止报纸彻底地揭露丑闻。

实行财产申报与公开制度:美国于1965年颁布了,《政府官员及雇员道德操行准则》,对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定。1978年颁布了《政府道德法》,1989年修订为《道德改革法》,规定总统、副总统、国会议员、政府高级官员以及联邦法官等1.5万名官员在任职前报告并公开自己以及配偶的财经状况,包括收入、个人财产等,以后还须按月申报。对财产申报资料的接受、保管办法、保存期限、公开方式、查阅手续、审查以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法也都作了详细规定。此外,美国《廉政法》也规定政府有关官员必须填写财产和收入申报单,逾期不报,将被司法部起诉,申报单可供资讯单位和公众查阅。

进行反腐败立法:包括预防性的廉政规范立法与成实行的反腐立法两个方面.1925年国会通过了《联邦贪污对策法》,这是一部预防公职人员腐败犯罪的重要法律,该法把选举中的间接贪污腐化行为作为重点制裁的对象,规定总统和国会议员候选人得到100美金以上的捐款必须登记,参议院选举费用的最高限额为25 000美金。随着美国文官改革运动开展,1883年颁布了《文官制度法》,1978年又修定为《文官制度改革法》,该法对政府雇员的义务作了明确规定,包括奉公守法、清廉自律、不得贪赃枉法、不得以权谋私、不得协从舞弊、不得参加政治捐款等政治性金钱收受活动。《政府道德法》规定,去职的政府官员在离职后一年内不得回原工作部门为别人从事游说活动,违反者要受到刑事处分。《道德改革法》除重申《政府道德法》的许多规定外,又提出了一系列更为严格、涉及面广的道德标准,如禁止政府官员在盈利企业董事会中任职等。在有效打击腐败犯罪的规定方面,如《有组织的勒索、贿赂和贪污法》,该法于1970年颁布实施,其主要特点:一是狂打了联邦司法机关对腐败犯罪的管辖权。二是提高了腐败犯罪的最高刑,加大了对贪污受贿官员的处罚力度,对违反该法的腐败犯罪不仅要没收其全部非法所得,而且取消其非法实施或参与的“组织”中的工作或经济收益。三是赋予执法机关调查腐败犯罪的特权。

特别检察官制度的建立:美国设立有特别检察官制度,可以对重大事件、对总统开展调查、检控。1972年尼克松水门事件被揭露后,社会一片哗然,参议院为此通过决议,责成司法部长任命一位临时特别检察官专门调查水门事件,哈佛大学法学教授阿·考克斯首当其任,他的调查迫使尼克松在弹劾潮中辞职,从此,特别检察官开始登上了美国政治舞台,而且被赋予了独立地位、特殊权利和法律保障,以此专门对付高管的不法行为。1978年颁布的《政府道德法》从法律上确立了特别检察官制度,同时也规定了其管辖范围是:总统、副总统、各部部长和副部长、各独立署(局)署长和副署长、助理司法部长和薪俸高于普通工资表中3级的司法部官员或雇员、中央情报局局长和副局长、国内收入委员会主任、白宫高级助理、选举委员会主席、总会计长以及薪俸等于和高于国家普通工资表中2级的行政官员,1988年又扩大至国会议员。特别检察官可以对政府高官的任何违法事项展开调查,例如贪污、贿赂、舞弊、欺诈、以权谋私、妨碍公务、滥用职权等。他完全独立地开展调查工作,任何人不能对其指手画脚,司法部也不准介入。他具有巨大的调查权,可以传讯总统出面作证。特别检察官可以要求司法部提供记录、档案、卷宗等资料,查阅行政机关的档案、文件及其他资料,查阅有关国家安全的保密资料,还拥有特别诉讼权这个杀手锏,如果认为证据确凿,犯罪属实,他可以与司法部长一道提起特别诉讼。特别检察官这一职位的设立,对防止官员滥用职权和腐败行为发生起到了重要的监督作用。

审计监督:依据1921年颁布的《预算和会计法》,美国政府成立了直接向国会负责的审计总署,以加强对公共资金的收入、支出和使用的监督审查,约束和减少行政官员滥用职权、贪污挥霍的行为。

国会监督:国会两元以立法权、重大决策审批权对行政进行监督。

廉政机构的设立:为了有助于监督和立法的实施,除了检察机关、联邦调查局等反贪污机构外,美国还设立了几个比较特殊的廉政机构。很据《政府道德法》,在人事管理局内设立廉政公署,1989年该署成为独立机构,直接受总统领导,并向总统和国会报告工作,该机构的主要职责是管理政府各级官员的财产申报事务和监督政府官员的道德行为。1978年颁布的《监察长法》灰顶在政府的各行政机关内设立监察长办事处,这是联邦行政机关内部强化防贪肃贪措施的重要规定。此外,美国众议院的官员行为标准委员会、参议院的道德问题小型特别委员会也是重要的廉政机构。

有关举报人保护的规定:对举报人保护是美国廉政法律制度的一个重要组成部分。根据1978年美国《文官制度改革法》设置的特别律师办公室,其职责是负责调查和追诉行政机关违反该法所禁止的行为,特别是加强对告发行政机关违法行为职员的保护。如果行政机关对告发的职员采取报复行为时,特别律师可以命令行政机关采取矫正措施,必要时可以对总统提出报告。1989年颁布了《举报人保护法》,鼓励和保护公民参与反腐败斗争,首次以国家法律的形式将检举人保护问题确立下来,此外还制定了十几个辅助性保护措施,以保护检举人免遭报复。《检举人保护法》规定,只要揭发人提供的信息“自认为能够证明检举的违反法律、法规、条例的行为以及重大的管理失误、巨额资金浪费、滥用权利或可能对公共健康和安全造成危害的行为存在”,就可获得该法的保护。当然,检举的首要前提是出于对公共利益的忠诚和对国家利益的关心。该法保护了检举者免遭处分或辞退。

建立弹劾制度:通过弹劾制度、责任追究制度等,即使像贵为总统的尼克松、克林顿,也难逃弹劾甚至下台的命运。

此外,美国还对政治捐款、行政公开和涉外贿赂等方面制定可一系列法律,如针对竞选中违法募集资金问题,规定个人向候选人捐款一次不得超过2000美金,一年内不得超过2.5万美金;候选人收到的捐款只要超过200美金,就必须公布捐款者的姓名、住址、职业、捐款日期和数额;候选人的开支超过200美金的,也必须公布。

综上所述,美国通过一系列反腐措施,比较有效地打击了腐败行为,其成功做法可以归纳为四个方面:其一健全法律制度,严格执法体系是防止腐败的法律保证;其二是建立一支清廉奉公,有道德约束的公职人员队伍,是社会稳定、经济发展的必要保证;其三大众传媒和公众监督是防止腐败的有效力量;其四综合治理,多管齐下,防止各类腐败现象的发生。

尽管如此,美国目前还是存在不少腐败问题,腐败并未根除,利用反腐败的措施本身存在的漏洞,以权谋私、官商勾结的现象也屡有发生,如最近的安然事件以及切尼曾经任职的哈利伯顿企业在伊拉克重建中非法牟利的事件等。

由于中美两国的政治体制、国情和社会学问的差异,决定了大家在反腐败的方式和目的上有所不同,所以如何借鉴美国的反腐败经验教训,同时根据大家的国情建立中国特色的反腐败战略,是大家面临的重要问题。参考其成功经验,结合我国的实际情况,大家应当在以下几个方面加大反腐力度:(一)加强各级人大的监督机制;(二)创建中国特色的社会主义的“阳光”法案,公开政务,加强公民参与意识,保证公职人员清廉从政,接受全社会的广泛监督;(三)加强思想道德教育,提高公职人员的道德水准,重在预防;()创立完善的法律制度体系,从立法上而不是政策上遏制腐败;(五)建立社会云论监督机制,充分发挥社会主义资讯舆论的作用。

(姬虹:中国社科院美国研究所社会学问室主任、副研究员)

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